La stratégie du « starve the beast » ou l’art de tuer la solidarité nationale – Le Comptoir

POLITIQUE

La stratégie du « starve the beast » ou l’art de tuer la solidarité nationale

Le vote du budget du gouvernement pour l’année 2019 est l’occasion de revenir sur une des stratégies politiques utilisées par les libéraux pour remettre en cause le poids des solidarités et des services publics dans le budget de l’État – il s’agit de la stratégie du « starve the beast », soit littéralement « affamer la bête ». L’image n’est pas anodine car il s’agit de faire mourir de faim le secteur public en lui coupant les vivres et en dégradant son état de santé. Une fois “l’animal” à terre, il suffira de lui administrer un remède à base de privatisations et de marchandisation des solidarités sociales pour le guérir.

Depuis une trentaine d’années, une bonne partie des questions économiques et sociales semble pouvoir se résumer à une seule problématique : celle de la dette et de son poids grandiloquent qui rend impossible toute nouvelle dépense. Ainsi face aux marchés financiers qui prêtent aux États, il semble impensable de devoir continuer à dépenser plus pour notre système social et de solidarité. Du côté des recettes, on aurait atteint un point de non retour tant la pression fiscale serait à son comble… Enfin surtout pour ceux qui n’ont pas les moyens d’échapper à l’impôt étant donné qu’ils doivent payer pour ceux qui partent ou s’exilent. Il semble dès lors inéluctable que la seule issue pour sauver notre modèle social est d’engager des « réformes courageuses » pour réduire son train de vie en coupant drastiquement dans les dépenses sociales destinées aux ménages. Pourtant cette asphyxie des budgets publics peut également être vue comme une stratégie tacite de l’oligarchie afin de rendre inévitable la fin de l’immixtion de l’État dans les affaires privées. Si l’on en croit certains théoriciens néo-conservateurs américains de la fin des années 1970, cette stratégie porte un nom : le « starve the beast ».

Le « starve the beast » en question

Le principe de cette stratégie est au demeurant assez simple mais à bien des égards diaboliques. Son succès repose sur cette façon “douce et lisse” dont les esprits sont préparés à la chute inéluctable de notre modèle de services publics et de sécurité sociale. En effet, il serait politiquement suicidaire d’annoncer une réforme du modèle de sécurité sociale sous la forme de baisses des prestations et de privatisations. Il est donc préférable d’installer petit à petit le doute chez les citoyens dans la capacité du système à assurer sa survie.

« Il s’agit dans un premier temps de baisser les recettes de l’État et des organismes sociaux afin d’assoiffer la bête publique qui voit ainsi ses déficits augmentés. »

Il s’agit dans un premier temps de baisser les recettes de l’État et des organismes sociaux afin d’assoiffer la bête publique qui voit ainsi ses déficits augmentés. Il en est ainsi en France depuis les années 1990 où, à force d’exonérations de cotisations sociales pour un faible effet économique, on baisse les recettes destinées aux retraites, à la santé ou au chômage. Pour les services publics, le mitage de l’assiette de l’impôt par le biais de niches fiscales à l’efficacité parfois douteuse réduit les marges de manœuvre budgétaires et imposent des choix drastiques comme la diminution des implantations locales des services du fisc ou des hôpitaux ou tout simplement la réduction du service fourni. À force de coupes budgétaires, la qualité du service devient de plus en plus déplorable. C’est ainsi le cas dans le système ferroviaire où très récemment lors d’une réunion du conseil régional de l’Occitanie, la région a affirmé ne pas être en mesure de rénover les petites lignes qui traversent la région car la puissance publique refuse de mettre la main à la patte. C’est ainsi que les retards augmentent et les accidents se multiplient fautes de dépenses d’entretiens suffisantes ou de suppressions de personnel qui entraîne un mécontentement généralisé des usagers. On note les mêmes problématiques au sein de l’hôpital, de la justice ou au sein des services locaux des impôts, les universités…

Dans ces conditions, comment défendre un service dont chacun déplore le mauvais fonctionnement au quotidien ? Si l’on ajoute la charge des intérêts qui ampute une large part des marges de manœuvre (de façon illégitime pour la plupart d’ailleurs1), la boucle est bouclée : « il faut dégraisser le Mammouth » comme dirait l’autre climato-sceptique Claude Allègre. Car une fois ce travail de sape effectué, la bête publique suffoque et peine à rester à flot. Il ne reste plus qu’à l’achever en transférant ses activités aux acteurs du privé et à laisser aux charognards du secteur des assurances, du travail intérimaire et précaire le soin de se lécher les babines face à la bête publique qui se tord de douleur face à sa mort certaine.

« L’idée est née dans les milieux politiques avant d’être repris par les économistes les plus libéraux pour justifier les bienfaits d’une baisse des dépenses publiques. »

Aux origines du « starve the beast »

La stratégie a été mis en œuvre sous l’impulsion du parti conservateur aux États-Unis dans les années 1980 où les baisses d’impôts ont été justifiées pour réduire de façon unilatérale les dépenses publiques. Cette réduction entraîne un déficit budgétaire plus important et force les législateurs à réaliser des réductions de dépenses face au déficit grandissant.

L’idée est née dans les milieux politiques avant d’être reprise par les économistes les plus libéraux pour justifier les bienfaits d’une baisse des dépenses publiques2. Alors que les présidents Hoover et Eisenhower avaient privilégié les hausses d’impôts pour équilibrer les budgets, les républicains au Congrès et dans les États fédéraux ont commencé à expérimenter des réductions d’impôts (et donc de recettes) comme une façon de réduire la sphère d’intervention de l’État.

Deux événements majeurs aux États-Unis ont conduit les libéraux à reconsidérer leurs stratégies politiques vis-à-vis des impôts. En 1977, le membre du congrès Jack Kempf et le sénateur Bill Roth ont présenté leur fameux projet de loi fiscale Kemp-Roth visant à réduire drastiquement l’ensemble des taux d’impositions de 30 % sans aucune réduction de dépenses correspondantes. Puis en 1978, lorsque les électeurs de Californie ont ordonné l’application de la Proposition 13 de la Constitution américaine afin de réduire les taux des impôts fonciers. Ce mouvement a incité d’autres États à réduire unilatéralement les impôts, provoquant une révolte fiscale au niveau national. La popularité de ces deux mesures a ainsi amené les tenants de l’austérité budgétaire à encourager la baisse des recettes publiques pour mieux affaiblir le budget de l’État.

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James Buchanan, prix Nobel d’économie, est le père de l’école du Public Choice

Ensuite, le relais a été pris par le milieu universitaire car il fallait bien labelliser de manière académique les bienfaits du « starve the beast ». Sous la houlette du prix Nobel d’économie James Buchanan et son école du Public Choice, les économistes proches des néo-conservateurs ont théorisé et légitimé cette stratégie. Pour Buchanan, il est urgent que l’équilibre du budget soit garanti constitutionnellement car le déficit serait l’instrument utilisé par les hommes politiques pour se faire réélire. De façon encore plus “perverse”, un dirigeant aurait tendance à favoriser l’augmentation de la dette nationale afin de réduire les marges de manœuvre d’un gouvernement plus favorable à la dépense publique. En effet, la part de plus en plus importante des revenus consacrés aux paiements des intérêts obligera un tel gouvernement à ne pas pouvoir dépenser autant qu’il le souhaiterait et donc à ne pas se faire réélire. Cela doit vous rappeler des discours sur la dette déjà largement diffusés. Toute ressemblance avec une situation connue n’est évidemment pas fortuite.

En support aux justifications politiques du courant du Public Choice, les économistes libéraux s’appuient ensuite sur l’idée que la baisse des impôts et des dépenses publiques est un préalable à la croissance économique. La courbe de Laffer en est un avatar les plus représentatifs. D’après cette courbe, il existerait un niveau de taxation à ne pas dépasser, sous peine de voir le produit de l’impôt diminuer suite à la réduction de la base d’imposition, car les individus seraient moins enclins à produire, à travailler voire incités à frauder. L’histoire de la courbe de Laffer commence en 1978 avec un article de Jude Wanniski paru dans la revue The Public Interest. L’économiste Arthur Laffer aurait, au cours d’un dîner dans un restaurant de Washington en 1974 accompagné notamment de Donald Rumsefld et Dick Cheney, dessiné sur la nappe une courbe illustrant l’arbitrage entre les taux d’impositions et les revenus fiscaux. De cet article est sorti le principe de l’effet Laffer qui connut un grand succès sous l’administration Reagan lors des importantes réductions d’impôts en 1986, alors que sa validation empirique est inexistante, sauf à prendre des hypothèses théoriques totalement farfelues et déconnectées de la réalité.

« Le projet d’Emmanuel Macron de garantir l’accès à l’assurance chômage aux salariés en cas de démission pouvait être la parfaite illustration d’une tactique de “starve the beast”, c’est à dire le genre de mesure impossible à financer avec le montant des recettes actuelles. »

Le « starve the beast » made in France

En France les attaques en règle sur les recettes de l’État et de la Sécurité sociale sont devenus monnaie courante depuis une trentaine d’années.

Agnès Verdier-Molinié et la fondation iFRAP (Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques) sont les dignes représentants du « starve the beast » en France

Depuis 1993, la politique de lutte contre le chômage s’est attelée à réduire doctement le coût du travail mais sans vouloir toucher au salaire net des salariés. Ceci a été rendu possible par les différentes politiques d’allègements de cotisations patronales et salariales comme celles  prévues dans la loi de Finances 2019. Ainsi, avant la mise en place du CICE (Crédit impôt compétitivité emploi), l’allègement des cotisations patronales a fait perdre la bagatelle de 27,6 milliards d’euros aux caisses de Sécurité sociale, à laquelle le CICE est venu se greffer pour un montant compris autour des 30 milliards d’euros. Sur vingt ans, on a vu s’envoler près de 400 milliards d’euros de recettes de la Sécurité sociale. Dans le même temps le chômage reste important et avec lui le montant des prestations afférentes, malgré les différentes tentatives de baisser le chômage de façon artificielle en faisant passer dans la case inactifs les chômeurs. Le projet d’Emmanuel Macron de garantir l’accès à l’assurance chômage aux salariés en cas de démission pouvait être la parfaite illustration d’une tactique de « starve the beast », c’est à dire le genre de mesure impossible à financer avec le montant des recettes actuelles et qui, à force d’exonérations de cotisations sociales, verra son déficit exploser.

« L’allègement des cotisations patronales a fait perdre la bagatelle de 27,6 milliards d’euros aux caisses de Sécurité sociale, à laquelle le CICE est venu se greffer pour un montant compris autour des 30 milliards d’euros. »

Il s’agit donc encore et toujours de réduire les recettes tout en conservant un niveau de dépenses important pour creuser les déficits. C’est exactement la même chose pour les retraites où l’objectif du gouvernement est de “figer” à 16 % la part des retraites dans le PIB (Produit intérieur brut) alors que la population vieillit. Sans hausse du montant du salaire différé (c’est à dire des cotisations) le déficit des caisses retraites va exploser et une baisse globale des pensions est à l’œuvre. Pour la maladie c’est la même chose alors que sur le plan macroéconomique, la moitié des débouchés des entreprises proviennent d’une façon ou d’une autre des dépenses publiques ! Sur le plan de la gestion des caisses de Sécu, le poids de l’État devient de plus en plus prégnant au détriment des partenaires sociaux. En effet, la part des cotisations sociales dans le financement de la Sécu est passé de 86,8 % à 67,3 % depuis 1995, remplacé par un impôt du type CSG (Contribution sociale généralisée). On peut se demander ce qu’il adviendra lorsque la Sécurité sociale sera abandonnée totalement aux mains de l’État. Une seule ordonnance pourra engendrer des coupes drastiques, voir une privatisation immédiate. En vérité, la mort de la cotisation sociale n’est rien d’autre que celle de la Sécu.

Sous Macron, des faits avérés

Les différents budgets votés par le gouvernement Philippe illustrent parfaitement la manière dont il faut « assoiffer la bête ». D’un côté, le gouvernement engage une diminution des recettes de l’État par la réduction du rendement de l’ISF (Impôt sur la fortune), des prélèvements sur le capital. Il parait qu’il s’agit d’encourager le ruissellement de ce cadeau aux riches dans l’économie. Pourtant, aux États-Unis, ce type de politique fiscale fit dire au Prix Nobel Joseph Stiglitz : « Qu’avons nous dit au pays à nos jeunes quand nous avons réduit l’impôt sur les plus-values et augmenté les prélèvements sur ceux qui gagnent leur vie en travaillant ? Qu’il vaut mieux vivre en spéculant3« . De bien belles perspectives en somme qui correspondent bien à l’objectif de Macron « d’encourager les jeunes à devenir milliardaires ».

Lors de son allocution pour faire face à la grogne sociale des Gilets jaunes il a annoncé une hausse de la prime d’activité (et non du SMIC horaire) et de nouvelles exonérations de cotisations et impôts sur les heures supplémentaires. Les mesures annoncées se chiffrent à plus de 10 milliards d’euros et on imagine mal des hausses d’impôts futures pour assurer un déficit contrôlé. Le couplage de ces mesures avec le vote d’énièmes exonérations de cotisations sociales type généralisation du CICE est donc la voie parfaite pour ne pas respecter les engagements budgétaires vis-à-vis de Bruxelles et contraindre la France à rééquilibrer sa balance budgétaire en coupant dans les dépenses publiques et sociales. La partition est déjà jouée d’avance.

« Cette mission de dégraissement de la “bête” semble promise à un bel avenir sous l’ère Macron, et ce dans le but de réduire la qualité du service tout en étant sûr que ses usagers vont se retourneront contre elle. »

À titre d’exemple, en dix ans, les services des finances publiques (DGFIP) ont connu une réduction de près de 20 000 agents. Une chute des effectifs qui, dans la sphère privée, serait l’équivalent de l’un des plus gros plan social jamais vu en France. Mais le pire reste à venir, puisque le recours généralisé à l’externalisation est “en marche” dans les administrations publiques via le CAP 22 qui, d’après le site du gouvernement, est un « programme ambitieux [qui] vise à repenser le modèle de l’action publique en interrogeant en profondeur les métiers et les modes d’action publique ». Pour la DGFIP, les missions de recouvrement et de calcul de l’impôt sont concernées, puisqu’il est écrit que « dans les ministères économiques et financiers, la législation fiscale continuerait d’être exercée en administration centrale. Toutes les autres missions pourraient être conduites dans des agences : le recouvrement de l’impôt et le contrôle aujourd’hui exercés à la DGFIP ». Comment garantir la probité du service public dans ce cas ? Comment s’assurer que les CDD ou intérimaires embauchés seront suffisamment formés à la technicité que réclame une matière comme la fiscalité ? De nombreux dysfonctionnements sont à craindre, mais il paraît que c’est pour votre bien.

Cette mission de dégraissement de la “bête” semble promise à un bel avenir sous l’ère Macron, et ce dans le but de réduire la qualité du service tout en étant sûr que ses usagers se retourneront contre elle. Ainsi, sur l’ensemble du quinquennat, Macron a prévu de supprimer 50 000 fonctionnaires. Pour l’instant, il n’a pu qu’en supprimer 3 000. Il reste donc un énorme effort à faire. Mais cet effort sera justifié en toute fin du mandat (lors du CAP 22), lorsque les baisses d’impôt pour les hauts revenus et le pillage des recettes de la Sécu par le biais des diverses exonérations de cotisations auront rendu inéluctable la privatisation de pans entiers de missions de service publics4.

Et à la fin, c’est le peuple qui perd

« Malheureusement pour les autres, il sera trop tard pour réaliser que la réduction des dépenses publiques aura réduit leur sacro-saint « pouvoir d’achat » car les services privés seront beaucoup plus onéreux. »

Face à ces coups de marteau politique et autres bourrages de crâne sémantiques, les citoyens décideront sans véritablement comprendre qu’on ne peut plus dépenser autant. Pour les attendrir, les politiques auront “augmenté” leur salaire net en façade, en réduisant leur salaire différé (maladie, retraite, chômage…). Mais ces derniers se rendront compte que ce qu’on a gagné d’un côté a été largement repris de l’autre, notamment quand ils s’apercevront du coût élevé de ces services rémunérés ou indemnisés par le secteur privé dans une logique de profit et de marge commerciale.

Ceux qui le pourront auront la possibilité de cotiser à une assurance maladie privée, à une retraite privée par capitalisation de qualité. Malheureusement, pour la grande majorité des citoyens, il sera trop tard pour réaliser que la réduction des dépenses publiques aura réduit leur sacro-saint “pouvoir d’achat” car les services privés seront beaucoup plus onéreux. Cette fois, leur salaire net ne sera plus “mangé” par l’infâme bête publique affamée, mais par l’ogre du secteur privé qui sacrifiera, comme il l’a souvent démontré, la solidarité nationale sur l’autel du profit et des actionnaires.

Notes :

1 D’après Pucci et Tinel (Revue de l’OFCE, 2009), le gros de la dette publique jusqu’aux années 2000 est dû à l’effet boule de neige qui vient inexorablement alimenter la dette par l’accumulation des intérêts à payer. Ainsi au cours des années 1980 et 1990, le taux d’intérêt des obligations était passé au-dessus du taux de croissance. La baisse des taux au début des années 2000 n’a pas vraiment profité à l’État puisque les différents gouvernements ont décidé par la suite de réduire les impôts. Dans le rapport publié par le Collectif pour un audit-citoyen de la dette publique avec la participation des économistes Michel Husson et Henri Sterdyniak, on évalue à 59 % la part de la dette qui serait illégitime.

2 Bruce Bartlett, « Starve the Beast. Origins and Developement of a Budgetary Metaphor »The Independent Review (12, 2007).

3 Joseph Stiglitz, Quand le capitalisme perd la tête (Fayard, 2003).

4 Le nouveau management y est aussi pour quelque chose en favorisant, sous couvert de modernité, la mise en place d’outils d’évaluations. Ces derniers peuvent avoir une utilité mais malheureusement toutes les décisions sont prises en fonction des indicateurs quantitatifs et perdent de vue l’essence même du service public qui est celle de la qualité et de l’accessibilité, ceci visant notamment à contrebalancer les inégalités territoriales.

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